El verdadero poder de la institucionalidad

En los primeros años de la década de los noventa con la reforma constitucional se marcó el inicio de sucesivas reformas en el país, impulsadas con perspectivas teóricas y voluntades políticas que generarían un cambio en el modo de reconocer, liderar y gestionar el Estado. Sin embargo, aún era muy difícil transigir con la idea colectiva de que la democracia se había instaurado de la noche a la mañana.

Nuevas instituciones eran propuestas y creadas, con normativas y conductas sociales que nunca se habían vivido o que no fueron desarrolladas en el reciente invierno dictatorial. "En la emergencia actual debe concluirse que la democracia instalada en el país tras el derrocamiento del dictador, no supo aquilatar el grado de perturbación en que quedó sumida la sociedad paraguaya tras más de tres décadas de dictadura. La clase política o intelectual del país también ignoró un hecho que confirma la simple revisión de la historia: que la inercia de los regímenes despóticos le sobrevive largo tiempo, con la mayoría de sus vicios y casi ninguna de sus escasas virtudes"(Rubiani, 2003, cap. VII.)

En esa explosión inicial de la democracia, resultaba prioritario y fundamental establecer las nuevas bases del Estado de derecho. La ciudadanía ávida de respuestas a sus demandas sociales y limitada por su herencia histórica, tanto en sus expresiones dialógicas como en sus mecanismos de participación, hallaba un horizonte promisorio y la clase política, un escenario propicio para renovados ideales.

En ese contexto se incorporaba una nueva expresión de convergencia semántica: la gobernabilidad democrática. Constituía una expresión política renovadora de implicancias sociales y económicas no ensayadas anteriormente. Ella era definida entonces como la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas sin violentar el marco del derecho y en un contexto de legitimidad democrática (Altman y Castiglioni, 2002).

Pero, ¿qué implicaba procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas? Implicaba, ciertamente, contar con instituciones, creadas y fundadas en el marco de la constitución nacional y las leyes. Estas _se presumía_ garantizarían el respeto, la seriedad y la autonomía de ellas para tomar decisiones.

No obstante, la palabra institución no solo se definía normativamente. Refiere Echevarría (2001), que siempre se ha definido en un continuo, va desde su acepción más restringida, que la identifica con una organización formal dada, hasta la acepción sociológica de carácter mucho más amplio y abstracto que la define como una pauta de comportamiento social reiterada.

Luego de tres décadas, puede verificarse claramente que la simple creación de las instituciones, con un aval normativo, pero sin la solvencia política y técnica para la definición y delimitación de sus atribuciones y mandatos, pone la institucionalidad al arbitrio de los vaivenes político-partidarios y de los poderes fácticos. La configuración de la institucionalidad sigue siendo, hoy como ayer, un prerrequisito para el reconocimiento y la sostenibilidad de un sistema de gobierno y del Estado de derecho.

Amartya Sen (1999), afirmaba que las instituciones no sólo contribuyen a nuestras libertades, sino que deben ser evaluadas en función de su contribución a nuestras libertades. Así lo exige el contemplar el desarrollo humano como libertad.

Las libertades no son solamente los fines primarios del desarrollo; son también sus principales medios. “Lo que pueden conseguir positivamente los individuos depende de las oportunidades económicas, las libertades políticas, las fuerzas sociales y las posibilidades que brindan la salud, la educación básica y el fomento y el cultivo de las iniciativas”.

Así, el desarrollo es concebido como un proceso integrado de expansión de libertades fundamentales interrelacionadas, y en él, señala Sen “se puede apreciar el vital papel que desempeñan en el desarrollo muchas y diferentes instituciones, entre las cuales se encuentran los mercados y las organizaciones relacionadas con ellos, los gobiernos y las autoridades locales, los partidos políticos y otras instituciones ciudadanas, los sistemas de educación, las oportunidades de diálogo y debate públicos (incluido el papel de todos los medios de comunicación)”.

La institucionalidad pública y las políticas

Son las políticas -o la ausencia de ellas- las que marcan el itinerario institucional. Estas deben ser diseñadas en respuesta a las demandas sociales expresadas por la ciudadanía en espacios de participación. Guillermo O’Donnell sostenía que “los ciudadanos tienen un derecho público e irrenunciable al Estado, pero no a cualquier Estado sino a uno que es consistente con la vigencia y ampliación de los diversos derechos de la ciudadanía” (PNUD, 2007). La visión integral de las políticas de todos los sectores requiere incluso la identificación de convergencias y divergencias entre las propias instituciones del Estado.

Rutger Hoekstra, afirma que medir es un ejercicio retrospectivo que ayuda a evaluar cómo han funcionado las cosas en el pasado. “Los responsables de las políticas requieren y necesitan informes y criterios de valoración para tomar las decisiones de futuro. Necesitan saber qué políticas pueden aplicar para mejorar la vida de los ciudadanos. Cuáles son los principales problemas y cómo están relacionados entre sí. Qué costes de oportunidad o sinergias han de tener en cuenta a la hora de definir nuevas políticas” (2020).

La ejecución de políticas públicas impulsadas por instituciones debilitadas, al sostener condiciones sociales y políticas que lejos de buscar el bienestar de toda la población, acaban por contribuir a las inequidades, no garantiza ni el crecimiento económico ni el desarrollo humano. Lo anterior implica, entre otras muchas exigencias, contar con un liderazgo que permita el abordaje de esos objetivos y el abandono de una manera jerárquica y centralizada de gobierno. “Ignorar la existencia y los derechos de los otros, tarde o temprano provoca alguna forma de violencia, muchas veces inesperada. Los sueños de la libertad, la igualdad y la fraternidad pueden quedar en el nivel de las meras formalidades, porque no son efectivamente para todos” (Carta enc. Fratelli Tutti: 219, 2020).

Las desigualdades sociales afectan a la población en sus libertades fundamentales con consecuencias en cadena para su desarrollo. “Existe un acuerdo abrumador entre la población latinoamericana de que sus países son gobernados en interés de unos pocos grupos poderosos y no por el bien de todos. En 2020, el 77 por ciento de la población de la región creía que esto era así, y la proporción alcanzó el 95 por ciento en Paraguay y el 91 por ciento en Chile y Costa Rica” (PNUD, 2021).

Las dimensiones institucionales

Cuanto mayor es la institucionalidad de los organismos y entidades del Estado, estos pueden sostenerse con marcada autonomía, llegan a resultados más consistentes y las discontinuidades gubernamentales, verificadas en políticas, programas y proyectos, pueden ser evitadas.

Desde el momento en que ese aspecto político-formal de la institución se conecta con el comportamiento de los grupos humanos que deben implementar políticas públicas, el imperativo es abordar sus dimensiones, si bien estas no siempre relatan toda la realidad, abordan entre otras la jurídico-normativa, la organizacional, la técnica-operativa, la administrativa-financiera, entre otras. Así, nuestro país cuenta con importantes estudios sobre administración pública, gobernanza y gobernabilidad, gestión pública, institucionalidad social, o institucionalidad de derechos humanos entre otros, realizados en su mayoría por entidades y organismos internacionales y nacionales en las últimas décadas. En todos los casos definen unidades y ejes analíticos para realizar exhaustivos relevamientos que por su naturaleza trascienden el sector público. Estos se convierten en informes de diagnóstico o de coyuntura que, aunque van perdiendo vigencia, muestran situaciones y condiciones institucionales de invariable persistencia y regularidad.

Al analizar esa persistencia en un modelo de gobernanza sectorial o intersectorial, puede notarse que las instituciones y el tipo de liderazgo están ceñidos en primer término al marco político, con ciertos criterios subyacentes. Pero toda la gestión, considerándola como parte neurálgica de las mediciones de la gobernanza, se nutre y sirve a varios sectores, en un mismo concierto socioeconómico. En ese contexto, tanto en la gobernanza como en la gestión, es innegable el rol y la fuerza movilizadora de la sociedad civil tanto para llegar a donde no llega el Estado como para establecer un contacto más cercano con las realidades del entorno, o simplemente en virtud a intereses y acuerdos interinstitucionales.

Las reformas o transformaciones del Estado, en cualquier ámbito, solo serán factibles con acciones puntuales enfocadas hacia el fortalecimiento de las instituciones a largo plazo, ya que iniciar y continuar un proceso de cambio, requiere de acciones y efectos graduales que eviten los impactos negativos de estrategias coyunturales inconexas que no conducen a ningún objetivo compartido.

Es por ello, que uno de los principales requisitos para la institucionalidad está vinculado a la capacidad del Estado de generar las condiciones necesarias para el ejercicio de una ciudadanía integral, lo que implica una participación plena de todos los sectores, en defensa de los derechos individuales y colectivos.

En la construcción de un pacto social, siempre será la ciudadanía la que detente el verdadero poder de la institucionalidad.

Por María Liz Palacios